De hekagent
Maar hoe doe je dat in de praktijk? In januari 1982 verschijnt in het Algemeen Politieblad een artikel over het politieoptreden zoals dat had plaatsgevonden naar aanleiding van de blokkade-acties bij de Ultracentrifuge fabrieken . In het artikel zet Peter IJzerman, in die tijd commissaris van gemeentepolitie Enschede (en lid van de staf die verantwoordelijk was voor de uitvoering van het optreden), de visie en de uitgangspunten uiteen die zijn gehanteerd.
De door het bevoegd gezag geformuleerde beleidsuitgangspunten waren duidelijk: demonstreren mag, de bedrijfsvoering van de UC-fabrieken mag niet worden geschaad en het optreden van de politie dient deëscalerend te zijn. In de vertaling van deze uitgangspunten in het operationeel plan werd vastgesteld dat de politie er naar zou streven om op een bepaald tijdstip een van de poorten vrij te maken van blokkerende actievoerders, zodat medewerkers van de fabriek gezamenlijk naar hun werk zouden kunnen gaan. Essentieel in het plan was de taak van de zogenaamde “hekagenten”, een permanent aanwezige, niet-anonieme, als persoon herkenbare en aanspreekbare groep politieambtenaren, die zoveel mogelijk contact dienden te leggen en te onderhouden met demonstranten in de verwachting daarmee inhoud te kunnen geven aan de regulerende rol van de politie. Vijfenvijftig politieambtenaren (grotendeels ook ingedeeld bij de ME) werden geselecteerd en voorbereid op deze taak. Voor het wegdragen van demonstranten om een poort vrij te maken was ME in het zogenaamde “vredestenue” beschikbaar (dus zonder helm, schild en lange wapenstok). Geweld zou uitsluitend gebruikt worden tegen die demonstranten die zelf geweld zouden gebruiken of die het bereiken van het doel onmogelijk zouden maken.
Wetenschap
De aanpak in Almelo vloeide weliswaar voort uit eerdere praktijkervaringen met politieoptreden bij grootschalige ordeverstoringen, maar was zeker niet onomstreden. De traditionele opvatting was immers dat: “De ME er niet is om te praten”. Vanuit wetenschappelijke hoek bestond er weinig materiaal om op terug te vallen. Piet van Reenen had in 1979 zijn proefschrift “Overheidsgeweld” afgerond en Gerard Dijkhuis was nog bezig met zijn literatuuronderzoek naar niet-gewelddadige methoden van relbeheersing . Vanuit Amerika waren er wel boeken over het optreden bij ordeverstoringen, maar die stonden juist bol van grootschalige en repressieve relbestrijding. Internationaal gezien is er pas recent vanuit wetenschappelijke hoek systematische aandacht voor de rol van de politie bij (dreigende) ordeverstoringen . Wetenschappers verklaarden het ontstaan en de escalatie van geweld vrijwel uitsluitend uit de processen die zich binnen een menigte af zouden spelen.
Vanuit gedragswetenschappelijke hoek werd daarbij traditioneel sterk de nadruk gelegd op het irrationele en schijnbaar chaotische karakter van groepsgeweld. Volgens diverse sociaal-psychologische theorieën verliezen mensen in een menigte hun “zelfbewustzijn” en vervallen gebruikelijke morele remmen en beperkingen. In navolging van LeBon (1895) werd en wordt vaak verondersteld dat in een menigte of massa van rationaliteit geen sprake meer is, maar integendeel van een (primitieve) neiging om te doen wat anderen doen. Onderdrukte verlangens komen tot uiting in gedrag. Er is sprake van een transformatie: mensen veranderen en vertonen ander gedrag enkel als gevolg van het feit dat ze onderdeel van een menigte. De zogenaamde de-individuatie theorie van Zimbardo wordt in dat verband veelvuldig aangehaald. Volgens de de-individuatie theorie leidt de opwinding en de anonimiteit van het deel uitmaken van een groep tot ongeremd gedrag, waarbij de normale beperkingen die mensen zich opleggen, verloren gaan. Door de veronderstelde psychologische processen zou de individuele identiteit verloren gaan en zouden individuen bijzonder gevoelig worden voor suggesties en aansporingen door “leiders”. Typerend in deze zienswijze is dat iedere menigte (een verzameling mensen) een massa (“mob”) kan worden als gevolg van de acties van leiderfiguren, de verschijning van een gehate persoon of een gehaat object, het optreden van geweld, het optreden van de politie of het achterwege blijven van politieoptreden. Deze ideeën hebben in de loop der jaren in veel landen de basis gevormd (en vormen dat vaak nog steeds) voor de opleiding en training van politie-eenheden die optreden bij rellen. Een optreden dat eenzijdig is gericht op het bestrijden van rellen, want relschoppers zijn toch niet voor rede vatbaar.
Desondanks weten veel politieambtenaren op grond van ervaring (en de gebeurtenissen in Almelo leveren daarvoor het bewijs) dat er in de praktijk vaak wel degelijk mogelijkheden zijn om rellen om een niet-gewelddadige manier te beheersen. Daarvoor is het nodig te beseffen dat de confrontaties tussen demonstranten en politie het gevolg zijn van een conflict tussen twee partijen. Op kleine schaal hebben politieagenten dagelijks te maken met (potentiële) conflicten, en slagen zij er vaak in om erger te voorkomen, conflicten te vermijden, beheersbaar te houden of op te lossen. Ook bij een wat grotere schaal zijn er mogelijkheden om conflicten te voorkomen, beheersbaar te houden of op te lossen.
Sociale identiteit
Inmiddels is ook in de wetenschap het besef doorgedrongen dat theorieën die stellen dat mensen impulsiever, irrationeler en gewelddadiger worden als gevolg van het feit dat ze deel uitmaken van een menigte onhoudbaar te zijn. In allerlei collectieve situaties gedragen mensen zich helemaal niet uniform, irrationeel en primitief. Het overgrote deel van massale bijeenkomsten verloopt volstrekt geweldloos. De manier waarop mensen zich bij incidenten van collectief geweld gedragen, kan heel goed verklaard worden vanuit normale sociale mechanismen zoals die ook in andere sociale situaties een rol spelen. Het begrip “sociale identiteit” speelt daarbij een grote rol. [Reicher, S., Spears, R. & Postmes, T. (1995). A social identity model of deindividuation phenomena.(In W. Stroebe & M. Hewstone (Eds.), European review of social psychology (Vol. 6, pp. 161—198). Chichester, England: Wiley.)]
Individuen die bij een bepaalde groep “horen”, lijken in bepaalde opzichten op andere leden van diezelfde groep, maar verschillen van leden van andere groepen. Door de categorisering van individuen in een bepaalde groep wordt een ingewikkelde wereld overzichtelijker. De indeling van individuen als behorend tot de eigen groep (in-group) of juist niet (out-group) is universeel en allesoverheersend in het sociale verkeer. De gevolgen zijn groot: leden van groepen zien zichzelf als meer gelijk aan elkaar dan aan leden van de out-group, leden van out-groups worden gezien als sterk op elkaar gelijkend (wat resulteert in stereotypen) en leden van de in-group beoordelen elkaar positiever dan dat ze leden van de out-group beoordelen. Deze neiging om, met alle gevolgen van dien, individuen te categoriseren in leden van de in-group dan wel out-group, heeft vermoedelijk een lange evolutionaire voorgeschiedenis .
Mensen maken deel uit van een groot aantal sociale verbanden (gezin, familie, buurt, werk, nationaliteit, lidmaatschap van een vereniging, enzovoorts) en “beschikt” over een groot aantal “sociale identiteiten”. De sociale identiteit wordt overigens niet alleen bepaald door wie tot de groep behoren, maar juist ook door wie er niet toe behoren. Een specifieke sociale identiteit wordt geactiveerd (salient) wanneer een individu zich bevindt in een van de groepen waar hij of zij lid van is. De sociale identiteit wordt belangrijker naarmate de betreffende groep belangrijker is voor het individu. Wanneer de sociale identiteit wordt geactiveerd, neemt het individu de normen van de betreffende groep aan en zal een grotere neiging hebben daarnaar te handelen. Het resulterende gedrag is niet ongericht, zoals in klassieke theorieën van massagedrag verondersteld werd: het is gebonden aan de normen van de groep.
In massale situaties is het vaak onduidelijk wat het “juiste” gedrag is. Door te kijken naar wat anderen doen, die gezien worden als horend bij de eigen groep, ontstaan normen. Deze normen vormen daarmee een weerspiegeling van de normen van een sociale categorie. Het resulterende gedrag is gebonden aan de normen van de groep. Als een confrontatie tussen twee groepen ontstaat (bijvoorbeeld twee groepen voetbalsupporters, of een groep voetbalsupporters met de politie) kunnen ook voetbalsupporters die geen deel uitmaken van een “harde kern” en niet uit zijn op geweld, zich onderdeel gaan voelen van een groep die aangevallen wordt.
Vanuit een dergelijke zienswijze is de gang van zaken bij grootschalige ordeverstoringen veel beter verklaarbaar. Tevens ontstaan er allerlei aanknopingspunten voor het politieoptreden. Om maar weer even bij het voorbeeld van Almelo te blijven: door niet te kiezen voor een gestandaardiseerde politiereactie in de vorm van linies en charges maar aansluiting te zoeken bij de perspectieven en motieven van betrokkenen en gebruik te maken van communicatie, bemiddeling en onderhandeling, kon escalatie voorkomen worden.
Bejegening
Je zou denken dat de lessen van Almelo 1981 (en andere voorbeelden van succesvol “kleinschalig optreden”) inmiddels gemeengoed zijn geworden. Dat is slechts ten dele waar. Wetenschappers houden zich pas sinds kort bezig met de dynamiek van de groepsprocessen tussen politie en burgers en binnen de politie lijken ervaringen steeds weer weg te zakken. Na incidenten wordt vaak weer als in een reflex geroepen om een harde aanpak. Deëscaleren wordt in de praktijk soms een synoniem voor niets doen want: “anders provoceren we”. Het vastleggen, verdiepen, toepassen, verspreiden en verder ontwikkelen van kennis van openbare orde handhaving en de interactie tussen politie en publiek in conflictsituaties is daarom voor een professionele politie van groot belang.
Gedenkwaardig in dat opzicht waren de ervaringen tijdens de in 2000 in Nederland en België georganiseerde Europese kampioenschappen voetbal. Voorafgaand aan “Euro 2000” deden de meest sombere voorspellingen de ronde over de te verwachten veldslagen tussen hooligans. Toch werd niet gekozen voor de massale inzet van Mobiele Eenheden. De Belgische en Nederlandse overheden stelden een kader op met beleidsuitgangspunten en tolerantiegrenzen. Op basis daarvan werden vanuit het (bi)nationale politieproject aanbevelingen opgesteld voor de tactische uitwerking. Het aanbevolen basisconcept kenmerkte zich door primair een preventieve, en secundair een repressieve aanpak met snelle en vroegtijdige interventies. Surveillances dienden ter vergroting van de aanspreekbaarheid plaats te vinden in dagelijks tenue en bij voorkeur in kleine eenheden van maximaal vier personen. Kennis en vaardigheden van andere partners, zoals buitenlandse politiediensten en lokale contacten dienden zoveel mogelijk benut te worden.
De uitvoering van het tactisch concept was uiteraard in grote mate afhankelijk van de attitude en het feitelijk optreden van politieambtenaren. Daartoe was, mede aan de hand van de resultaten van eerder in Nederland verricht onderzoek en de ervaringen opgedaan tijdens de wereldkampioenschappen in Frankrijk, een binationaal gedragsprofiel opgesteld. De wens tot uniformiteit in bejegening van supporters en de visie dat een vriendelijk doch streng politieoptreden de meeste kans op succes zou bieden, lagen ten grondslag aan het profiel. In het profiel wordt er vanuit gegaan dat de meeste bezoekers geen problemen zouden veroorzaken. Tevens moest voorkomen worden dat bij eventuele incidenten bezoekers zich zouden aansluiten bij probleemveroorzakers. Laatstgenoemden zouden in een vroegtijdig stadium aangesproken dan wel aangepakt worden.
In het bejegeningsprofiel was aangegeven dat het belangrijk is dat de politieambtenaar beleidsuitgangspunten, tolerantiegrenzen en tactische kaders kent, op de hoogte is van specifieke informatie en zich bewust is van de informatiepositie die hij voor de politieorganisatie vervult. De politieambtenaar bepaalt zijn handelen niet volledig individueel, maar is daarbij gebonden aan de gestelde kaders. Verder toont hij zich in gedrag en voorkomen het visitekaartje van de overheid en is hij
* respectvol naar andere culturen en nationaliteiten
* onpartijdig en beoordeelt mensen op feitelijk gedrag en op feitelijke informatie
* actief in het leggen van contacten
* aanspreekbaar
* flexibel
De gevolgen zijn inmiddels bekend: Euro 2000 is prima verlopen en het “bejegeningsprofiel” heeft daarbij een belangrijke rol gespeeld
Professionalisering van politieoptreden
In een maatschappij die complexer, onoverzichtelijker en diverser wordt, wordt ook de politiefunctie (een essentiële maatschappelijke functie) ingewikkelder en kwetsbaarder. Verdere professionalisering, verbetering en aanpassing van professionele vermogens, van professionele beroepsbeoefenaren is daarom vereist. Expliciete formulering en erkenning van een eigen beroepsdomein in de vorm van politiekunde is daartoe geboden. Politiekunde als erkend beroepsdomein van kennis en kunde om de politiefunctie te vervullen is niet denkbaar zonder wetenschappelijk onderzoek. Wetenschappelijk onderzoek dat nauw aansluit bij de ontwikkeling van het politievak (zie Hoofdstuk 1).
Politieoptreden in het kader van de grootschalige handhaving van de openbare orde neemt een aparte positie in ten opzichte van andere politiewerkzaamheden, vanwege de grote impact, de vereiste specifieke kennis en vaardigheden en de omstandigheid dat het voor betrokkenen functionarissen veelal gaat om een neventaak. Grootschalig en bijzonder politieoptreden in het kader van conflict- en crisisbeheersing dient net als andere aspecten van het politiewerk onderwerp van kwaliteitszorg te zijn. In zijn artikel uit 1982 over het politieoptreden in Almelo constateert Peter IJzerman ook dat “Het – helaas – nog steeds niet [is] gelukt om in een dringende behoefte aan een landelijk evaluatieplatform te voorzien; geen instituut om aanwijzingen te geven of tot een centralistische benadering te komen, maar een mogelijkheid om ervaringen uit te wisselen, te evalueren wat effecten van bepaalde tactieken en technieken zijn e.d. Elk grootschalig optreden wordt tot dusver te veel als een incident op zichzelf beschouwd, waarbij in belangrijke mate wordt voorbijgegaan aan het feit dat de afhandelingsfase van het ene incident in wezen de voorbereidingsfase is van het volgende”. Na zijn aantreden bij het LSOP kon Peter zelf bijdragen aan de invulling van deze oude behoefte.
In een voorstel aan de Raad van Hoofdcommissarissen voor de oprichting van een expertisecentrum conflict- en crisisbeheersing is het als volgt verwoordt:
“Binnen de politie bestaat met betrekking tot het leren van voorbereid zijn op grootschalig en bijzonder politieoptreden, naast de bestaande opleidingen, behoefte aan:
- ondersteuning bij de (zelf)evaluatie;
- intercollegiale toetsing en advisering;
- breed aanvaarde criteria m.b.t. professionaliteit;
- regio-overstijgende uitwisseling van expertise;
- gerichte strategische beleidsinformatie m.b.t. effecten van maatschappelijke ontwikkelingen en (overheids)beslissingen (effectrapportages);
- de ontwikkeling van instrumenten ten behoeve van evaluatie, preventie, analyse en opschaling.”
Sinds eind 1999 is het Expertisecentrum Conflict- en Crisisbeheersing (onder de inhoudelijke verantwoordelijkheid van de portefeuillehouder Conflict- en crisisbeheersing van de Raad van Hoofdcommissarissen) organisatorisch ondergebracht bij het Politie Instituut Openbare orde en Gevaarsbeheersing. Doel van het Expertisecentrum is het ondersteunen van de kwaliteitszorg en de professionaliteit m.b.t. conflict- en crisisbeheersing.
Gebruikmaking van wetenschappelijke kennis komt de professionalisering van het politiewerk ten goede en een onderwerp als geweld en ordehandhaving neemt daarbij een essentiële plaats in. Het expertisecentrum werkt dan ook samen met het onderzoeksprogramma “Gevaar- en geweldbeheersing in conflictsituaties”, dat is onderbracht bij de onderzoeksgroep van de Nederlandse Politie Academie.
Door de oprichting van het Expertisecentrum Conflict- en Crisisbeheersing en de uitvoering van het onderzoekprogramma “Gevaar- en geweldbeheersing in conflictsituaties” is het LSOP in staat een samenhangende bijdrage te leveren aan de professionalisering van de politie op het vlak van de ordehandhaving. Samen met de omvorming van het LSOP in een Politie Onderwijs- en Kennis Centrum wordt daarmee de balans tussen onderwijs, onderwijsontwikkeling en onderzoek in evenwicht gebracht en is de basis gelegd voor de ontwikkeling van politiekunde waar het de handhaving van de openbare orde betreft.
