Hoezo Rustig?!

Het verloop van jaarwisselingen in Nederland

Otto Adang  & Edward van der Torre

(download het complete rapport hier - pdf, 580 kB)

De  jaarwisseling 2007 -2008 was in vele opzichten vergelijkbaar met eerdere jaarwisselingen. Het enige verschil is dat hij niet bestempeld is als "rustig, met enkele incidenten”. Er is ieder jaar rond de jaarwisseling weer sprake van structureel incidentalisme: een opeenstapeling van zich herhalende incidenten die alles bij elkaar de openbare orde en rechtsorde zwaar belasten. Niet alleen de jaarwisseling zelf maar ook de periode die eraan voorafgaat, wordt gekenmerkt door een sterke toename van vernieling, overlast, brandstichting en openlijke geweldpleging (waaronder geweld tegen hulpverleningsdiensten). De grootste problemen doen zich vooral voor in bepaalde volkswijken in stedelijke gebieden en op het platteland in sommige dorpen die horen bij de zogenoemde ‘bible belt’. De daders zijn vooral autochtone Nederlanders, jonge mannen, die in groepsverband optreden. Ze worden in veel gevallen actief of passief gesteund door hun ouders of de gemeenschap waar ze deel van uitmaken. De sociale cohesie in deze gemeenschappen draagt bij aan het negatieve verloop van incidenten. Zelfs mensen uit deze gemeenschappen die de gang van zaken afkeuren, durven vaak geen melding te maken van incidenten of daders die ze kennen aan te geven, uit angst voor repercussies.

De Politieacademie deed samen met het COT Instituut voor veiligheids- en crisimanagement onderzoek naar de jaarwisseling 2006 - 2007 en schreef het rapport ‘Hoezo rustig?!’. Mede naar aanleiding van de resultaten van het onderzoek zijn voorafgaand aan de afgelopen jaarwisseling een aantal initiatieven genomen. De minister van Binnenlandse Zaken heeft in een brief aan de Vereniging van Nederlandse gemeenten, alle korpschefs en de procureurs generaal gevraagd extra aandacht te besteden aan het voorkomen, beperken en afhandelen van agressie tegen werknemers met een publieke taak tijdens de jaarwisseling. Het christelijke Platform Waarden en Normen heeft jongeren uit de gereformeerde gezindte vóór de jaarwisseling een digitale oudejaarskaart gestuurd om een discussie op gang te brengen over het gedrag van jongeren (en hun opvoeders) in de gezindte. De Stichting Meld Misdaad Anoniem (Meldpunt M.) heeft rond de jaarwisseling campagne gevoerd om mensen te stimuleren te bellen als ze daders kennen van agressie tegen hulpdiensten. In de politieregio Zuid-Holland Zuid is de folder Doe ff normaal uitgedeeld om ervoor te zorgen dat jongeren zich een beetje gedragen tijdens de jaarwisseling. Vele gemeenten zijn gesprekken met bewoners aangegaan om herhaling van gebeurtenissen bij de jaarwisseling 2006/2007 tegen te gaan waarbij brandweermannen en politieagenten belaagd werden, brandweerslang werden doorgesneden, hulpverleners de flessen om de oren vlogen en voertuigen beschadigd raakten.

Hoe ongewenst dergelijke uitwassen ook mogen zijn, ze wortelen in een traditie met inherent een aantal onveilige aspecten waarbij de jaarwisseling gepaard gaat met vuur, lawaai en gebruik van alcohol. Het massale karakter biedt een gelegenheidsstructuur bij uitstek voor het beslechten van oude vetes tussen burgers onderling of van burgers in de richting van het gezag en voor doelgerichte overlastgevende of criminele activiteiten. In sommige wijken en in sommige dorpen is sprake van een doorgeschoten traditie waarbij ‘alles moet kunnen’. Overheidsingrijpen wordt als niet legitiem ervaren en leidt tot gewelddadige reacties. In sommige gevallen is het zoeken van confrontaties met de politie doel op zich geworden en spelen jongeren een kat-en-muisspel met de politie. Het is niet gemakkelijk om een einde te maken aan deze uitwassen, gezien de traditie waarin ze wortelen en het feit dat er verspreid door het hele land zo veel gebeurt. Het blijkt onmogelijk om bij jaarwisselingen van overheidswege normen van bovenaf op te leggen, zonder overleg met burgers.

De aanpak: grote diversiteit en een zoektocht naar de juiste maatregelen

Er bestaat een grote variatie aan maatregelen om een veilig en ordelijk verloop van de jaarwisseling te bevorderen. Deze variatie is een weerspiegeling van de dynamiek van het fenomeen die van plaats tot plaats sterk verschilt. Op veel plaatsen lijkt sprake te zijn van een zoektocht naar de juiste aanpak. Bepaalde keuzes zijn steeds weer aan de orde:

-wordt gekozen voor een zero-tolerance aanpak of een aanpak waar het accent ligt op faciliteren en reguleren (via het maken van afspraken of het stellen van voorwaarden)?

-worden beleidsuitgangspunten en tolerantiegrenzen geformuleerd op regionaal niveau of is er sprake van maatwerk op lokaal niveau?

-ligt het accent meer op reactieve (noodhulp) of op preventieve dan wel proactieve maatregelen?

-worden burgers actief betrokken bij de voorbereidingen, en zo ja, in alle fasen van de aanpak of niet?

-in welke mate wordt vertrouwd op vormen van zelfcontrole onder burgers?

-worden de voorwaarden en tolerantie grenzen actief ‘gecommuniceerd’ richting burgers of niet?

-voor welke wijze van bejegening wordt gekozen?

Er is iedere jaarwisseling sprake van een aanzienlijke politie-inzet, waarbij er van regio tot regio grote verschillen bestaan, gerelateerd aan het soort problematiek. De kwaliteit van de voorbereiding is wisselend in de zin dat vaak geen eenduidige structuur gehanteerd wordt in draaiboeken, een goede risicoanalyse vaak ontbreekt en slechts in een beperkt aantal gevallen keuzes gemaakt worden op basis van cijfermatige analyses. Er is ook sprake van een grote variatie in het moment waarop met de eerste voorbereidingen begonnen wordt en in hoeverre daarbij publieke en private partners betrokken worden. Contacten en afspraken met buurtbewoners spelen op diverse plaatsen ook een belangrijke rol.

Tijdens de jaarwisseling is er vrijwel altijd een belangrijke rol voor gebiedsgebonden functionarissen en noodhulpeenheden weggelegd. Ondersteuning vindt vaak plaats door hondengeleiders en ME (al dan niet in de vorm van flying squads) en andere eenheden of functionarissen (variërend van jeugdagenten tot verkenners en rechercheurs). Leiding aan de politie-inzet wordt meestal gegeven op team of districtelijk niveau, minder vaak speelt een staf grootschalig en bijzonder optreden een rol.

Na afloop van de jaarwisseling zijn er ook grote verschillen met betrekking tot de wijze waarop invulling gegeven wordt aan debriefing en evaluatie. In een beperkt aantal gevallen is er sprake van een duidelijk continue leerproces, waarbij het moment van evaluatie feitelijk ook het moment is waarop de voorbereiding voor de volgende jaarwisseling start. Voorzover er sprake is van een zoektocht naar de juiste aanpak, is die zoektocht niet systematisch en vindt er zowel binnen als tussen regio’s weinig uitwisseling van ervaringen plaats.

Goede ervaringen, maar zonder garantie voor het verloop

De opgedane ervaringen zijn ook al wisselend: goed, slecht en van alles daar tussenin. Het is belangrijk om te benadrukken dat de goede ervaringen nog bepaald geen gemeengoed zijn en evenmin een garantie voor een goed verloop. Sterker, een bepaalde maatregel kan in de ene lokale context goed werken, maar in een andere omgeving onmogelijk of onverstandig zijn. Het is dan ook goed om te bedenken dat op basis van het onderzoek nog niet gesproken kan worden van gevalideerde goede werkwijzen. De beste ervaringen zijn opgedaan met beleid dat lokaal door de jaren consequent en begrijpelijk is: slechte ervaringen zijn opgedaan met onverwachte koerswijzigingen. Op basis van de opgedane goede en slechte ervaringen hebben we een aantal aanbevelingen geformuleerd. Daarbij is het goed te bedenken dat het onderzoek zich vooral heeft gericht op de politie en het bestuur. De aanbevelingen richten zich dan ook primair op deze partijen. Dat neemt niet weg dat de openbare orde problematiek rondom de jaarwisseling om multidisciplinaire of integrale oplossingen vraagt. Daar staat vervolgens wel tegenover dat bestuur en politie daarbij een centrale rol zullen vervullen.

Voor de doorgeschoten tradities is het belangrijk te beseffen dat de ordeproblematiek bij de jaarwisseling een sterk lokaal karakter heeft en maatwerk vergt. Niet alleen politie, brandweer en gemeente, maar ook Justitie, GGD, jeugdwerkers, horeca en organisatoren van feesten, particuliere beveiliging, woningbouwverenigingen en reinigingsdiensten dienen te worden betrokken bij maatregelen op basis van gedeelde doelen. Burgers moeten daarbij ook een volwaardige partij zijn: niet alleen de burgers waarmee de overheid op goede voet staat, maar ook potentiële ordeverstoorders. De beste resultaten zijn bereikt bij gemeenten waar de burgemeester zich aanspreekbaar opstelde, grenzen trok, maar realistisch bleef. De zogeheten nuloptie (geen enkel vreugdevuur tolereren of niets tolereren op de openbare weg) bleek in vrijwel alle gevallen tot moeilijkheden te leiden, zeker als deze niet geleidelijk werd ingevoerd en gepaard ging met een slechte communicatie. De overheid moet soms jarenlang volharden in haar aanpak om uiteindelijk, stukje bij beetje, vooruitgang te boeken en grip te krijgen op de situatie. Daarvoor is het ook nodig om de handhaving in wijken of gemeenten met problemen het hele jaar door op een hoger peil te brengen.

Om het aantal incidenten rond toekomstige jaarwisselingen te verminderen is het noodzakelijk dergelijke lessen te benutten. De belangrijkste les is wel dat de noodzakelijke maatregelen al ver voor de jaarwisseling in gang gezet moeten worden. Daders vervolgen, schade herstellen en zo mogelijk verhalen, evalueren, partners mobiliseren, bijeenkomsten met bewoners beleggen, stoom afblazen, conflicten bijleggen, afspraken maken, grenzen stellen, plannen maken. De voorbereiding op de volgende jaarwisseling moet alweer begonnen zijn.