Vrijwel de gehele bevolking viert op een of andere manier de jaarwisseling.Velen doen dit voor korte of langere tijd in de publieke ruimte. Daarmee is de jaarwisseling met afstand het grootste evenement van Nederland. Wie de politiepersberichten over de jaarwisseling op een rijtje zet, en wie kennis neemt van de meer dan 1100 vuurwerkgewonden, de schade die in de vele tientallen miljoenen euro’s loopt en de meer dan 1500 jaarwisselinggeralteerde aanhoudingen, ontkomt niet aan de conclusie dat het tegelijkertijd het grootste risico-evenement is.
In september 2007 verscheen de spraakmakende studie Hoezo rustig?!, een eerste verkennende studie naar het verloop van de jaarwisselingen in Nederland (download rapport hier). Met een vervolgonderzoek naar de jaarwisseling 2007-2008 willen we verder bijdragen aan het verkrijgen van longitudinaal inzicht in de aard en omvang van de jaarwisselingsproblematiek, aan het zicht krijgen op dadergroepen en aan het verdiepen van inzicht in werkwijzen die een veilig en ordelijk verloop van de jaarwisseling als grootste evenement in Nederland bevorderen.
De media besteden elk jaar, in korte tijd, veel aandacht aan de jaarwisseling en die aandacht lijkt te zijn toegenomen. Er wordt bericht over de preparatie, ervaringen in voorgaande jaren, (positieve) ontwikkelingen, misstanden en excessen. Veel berichtgeving is feitelijk en ‘rustig’. Incidenteel is er sprake van een sensationele kop of artikel, voorafgaand aan de jaarwisseling. Veel respondenten van dit onderzoek uitten hun bezorgdheid over het mogelijke effect van dit soort berichten. Ze vrezen dat het geweld uitlokt. In de week na de jaarwisseling berichten de kranten dagelijks intensief over de incidenten die hebben plaatsgevonden en schade die is opgetreden. In de periode tot 1 februari 2008 verschijnen ook nog tientallen op basis van persberichten, interviews, opsporingsberichten en uitspraken van politici en bestuurders. De berichtgeving over de jaarwisseling loopt nog langer - ook nu ( april 2008) nog - door naar
aanleiding van opgestarte justitiële onderzoeken en verrichtte aanhoudingen.
Het zwaartepunt bij de jaarwisseling en de berichtgeving daarover ligt op
het handhaven van de lokale orde. Bij de jaarwisseling 2007-2008 is echter
weer eens duidelijk geworden dat de autoriteiten en hulpdiensten ook voorbereid
dienen te zijn op calamiteiten. Dit hebben de weersomstandigheden
onderstreept: de mist had tot grote problemen kunnen leiden, zeker wat de
reactiesnelheid van de hulpdiensten betreft. Voorts deed het gerucht de ronde
dat er een terreuraanslag zou zijn beraamd bij het feest in Rotterdam. Dit bleek
niet het geval te zijn, maar het onderstreept eens te meer dat uitzonderlijke of
rampzalige gebeurtenissen niet kunnen worden uitgesloten. Of anders geformuleerd:
de opdracht voor autoriteiten en politie is ruimer dan de handhaving
van de lokale orde, ook al blijft daar zonder enige twijfel wel het zwaartepunt
liggen. Tel hierbij op dat er bij de jaarwisseling 2007-2008 niet alleen in
Amsterdam, maar ook in Rotterdam een groot feest werd georganiseerd.
Dit betekent dat naast de opdracht om lokaal de orde te handhaven er drie
extra opdrachten zijn: meer rekening houden met weersomstandigheden (en
andere mogelijke calamiteitenscenario’s), crowd management op drukbezochte
locaties en preparatie op terreur.
De forse media-aandacht voor het verloop van de jaarwisseling gaat gelijk op
met een toename van politiek-bestuurlijke uitspraken en stellingnames. De misstanden
bij de jaarwisseling resulteren rond de jaarwisseling 2007-2008 in een
politiek-bestuurlijke stijl en presentatie die duidelijk maken dat autoriteiten zijn
doordrongen van de publieke en (operationele) professionele gevoelens. De
toon van de mededelingen is belangrijk, omdat het aantoont dat de autoriteiten
zich verantwoordelijk voelen voor de publieke en professionele veiligheid.
Het belang hiervan wordt gemakkelijk onderschat. We hebben bij ons veldwerk
talrijke burgers en professionals gesproken die niet alleen waren geschrokken
van het geweld, maar die zich ook angstig of in de steek gelaten voelden. Dit
levert dubbele schade op, omdat onder zulke omstandigheden slachtofferschap
hand in hand gaat met legitimiteitverlies.
Voor wat betreft verstoringen van de openbare orde rond de jaarwisseling,
bevestigt en versterkt dit vervolgonderzoek het beeld uit Hoezo Rustig?! Er is
sprake van structureel incidentalisme: een opeenstapeling van zich herhalende
incidenten. Het aantal incidenten lijkt daarbij eerder toe dan af te nemen. De
jaarwisseling 2007-2008 werd gekenmerkt door een toename van het aantal
gewonden, van het totale schadebedrag en van het aantal geregistreerde
incidenten . Het beeld wisselt overigens sterk van plaats tot plaats: op sommige
plaatsen is de jaarwisseling “extreem goed” verlopen (vergelijkbaar met
een normale avond), maar op andere plaatsen is het ernstiger geworden. De
locaties die in Hoezo rustig?! al naar voren kwamen – bepaalde volkswijken
in stedelijke gebieden en plattelandsdorpen met een streng christelijke bevolking
– blijven hardnekkig voor problemen zorgen, al doen zich binnen die
categorieën ook verschuivingen voor. Zo wordt in drie onderzochte gemeenten
met kleine dorpskernen – te weten Zaltbommel (de kernen Brakel en Bruchem),
Bunschoten (de kern Eemdijk) en Aalburg (de kern Veen) – vooruitgang
geboekt.
In kwalitatieve zin geven onze respondenten aan dat de incidenten steeds
vroeger lijken te starten op oudejaarsdag en dat ze lijken te verharden. Vooral
het gebruik van zwaar en illegaal vuurwerk en het experimenteren met explosieven
neemt toe, waarbij wordt gewezen op een steeds “professionelere”
aanpak. Opvallend is ook de toename van het aantal autobranden (niet zijnde
de op vreugdevuren gestookte auto’s, maar auto’s die particulier bezit zijn)
en vormen vandalisme en brandstichting gericht op scholen. Respondenten
wijzen er ook op dat de viering van de jaarwisseling anarchistische trekjes krijgt,
hetgeen verder gaat dan het beslechten van oude vetes én verder dan de “alles
moet kunnen” mentaliteit. Geweld bij de jaarwisseling lijkt een middel om
de autonomie en daarmee de afstand tot de overheid te onderstrepen. Dit
komt meer in het bijzonder tot uitdrukking in het uitdagen van de politie en
in geweldgebruik tegen politie en brandweer. Dat type geweld blijft een item
van het grootste belang, te meer omdat de geweldsmiddelen zwaarder worden,
zoals het gebruik van molotovcocktails. Op sommige plaatsen wordt een kat-en-muis
spel gespeeld met de politie dat er op is gericht de politie uit de dagen.
Op diverse plaatsen bestaat angst onder politiemensen om op te treden tijdens
de jaarwisseling. De rol van de ouders is op diverse plaatsen een punt van zorg.
Ze zijn soms eerder een deel van het probleem door hun actieve of passieve
ondersteuning van normoverschrijdend gedrag dan dat ze bijdragen aan oplossingen
(al gebeurt dat op tal van plaatsen gelukkig wel).
Qua etniciteit vormen de plegers van aan de jaarwisseling gerelateerde
feiten een afspiegeling van de samenleving: het zijn dan ook voornamelijk
autochtone Nederlanders. Niet verrassend is dat ze vrijwel allemaal van het
mannelijk geslacht zijn en dat driekwart jonger dan 26 jaar is. Onze analyse
van aangehouden verdachten laat zien waar preventieve maatregelen – gericht
op potentiële daders - het meest effectief zouden kunnen zijn. De meeste
verdachten wonen nog bij hun ouders thuis en in bijna tweederde van de
gevallen worden de overtredingen in de woonplaats of directe leefomgeving
van de verdachte begaan. De ouders van deze jongeren zouden in potentie dan
ook een belangrijke rol kunnen spelen bij de aanpak van het probleem, tenzij
de ouders deel uitmaken van het probleem. Dan moet de aanpak niet ‘via’ de
ouders verlopen, maar ook op hen gericht worden: zo mogelijke preventief,
maar anders met dreigende repressie. Uit het verdachtenonderzoek bleek ook
dat er sprake is van een grote mate van recidive (vooral op het gebied van
geweld). Het ‘van de straat krijgen’ van deze jongeren tijdens de jaarwisseling
is dan mogelijk erg effectief .
Het verschijnen van Hoezo rustig?! heeft in veel politieregio’s geleid tot een
meer bewuste aanpak van de problemen rond de jaarwisseling. Die bewustere
omgang in de voorbereiding heeft op diverse plaatsen geleid tot een meer gerichte
en slimmere inzet van personeel. De afwegingen met betrekking tot de
inzet van beperkte capaciteit resulteerden nog frequent in dilemma’s, waarbij
de bekendheid met de lokale situatie, het escalatiegevaar, prioriteitstelling
en de fysieke afstand van vooral specialistisch politiepersoneel tot mogelijke
hotspots belangrijke elementen waren in de afweging. De aanpak was sterk
lokaal, maar in vele regio’s is flexibele capaciteit ingezet waardoor er ook regionale
aansturing was. Dit wordt vaker gebaseerd op een regionaal overzicht
van probleemlocaties: de kennis van probleemgroepen valt in de praktijk nog
vaak tegen. Dat zorgde voor een toename van het regionale overzicht bij de
voorbereidingen, zonder dat dit ten koste is gegaan van de benodigde lokale
aanpak. Hiermee is het bewijs geleverd dat dit mogelijk is en dat omgaan met
de jaarwisselingparadox (maatwerk met enige vorm van centralisatie) mogelijk
is. Een voorbeeld van een sterke verbetering in de aanpak was de beschikbaarheid
van (veiligheids-) materiaal en kleding voor politiemensen. We constateren
dat er nog steeds grote verschillen bestaan in de mate waarin integraal wordt
georganiseerd. Een belangrijke verdienste – door het hele land heen - was de
uitbreiding van de justitiële inspanningen, waarbij honderden aanhoudingen
verricht zijn tot maanden na de jaarwisseling.
In Hoezo Rustig?! zijn een groot aantal aanbevelingen gedaan voor een beter
verloop van de jaarwisseling. Deze aanbevelingen hadden betrekking op de
volgende punten:
- De noodzaak van maatwerk
- De noodzaak van afgewogen centralisatie met betrekking tot risicoanalyses,
beleidskaders, de verdeling van capaciteit, de rol van regionale
bureaus conflict- en crisisbeheersing bij de voorbereiding, het volgen van
het verloop en de afstemming tussen buurregio’s
- De noodzaak om op tijd te beginnen met de voorbereidingen op de
jaarwisseling
- De noodzaak van het integreren van de voorbereiding
- De noodzaak van goede risicoanalyses
- De noodzaak van een gedegen communicatie – en dus contact - met
burgers
- De noodzaak bestaande al te rooskleurige beelden bij te stellen en
dagelijkse handhaving in “probleemgemeenten” te versterken
- De noodzaak van een actieve betrokkenheid van het bestuur - zo mogelijk
van de burgemeester (we zijn ons bewust van de verschillen tussen Den
Haag en Zaltbommel) - en van een bestuursstijl die realistische grenzen
stelt in contact met burgers
- De noodzaak tot het breder delen van beschikbare kennis binnen en
tussen politieregio’s
- De noodzaak van zogeheten longitudinaal onderzoek (dus: meerjarig
onderzoek naar het verloop van de jaarwisseling)
In de onderzochte casusgemeenten is vooruitgang geboekt en zijn soms
opvallende successen behaald met een aanpak die gebruik maakte van deze
aanbevelingen. Ook in de verdiepingsbijeenkomsten is het belang van deze
aanbevelingen opnieuw naar voren gekomen en was er sprake van een grote
mate van overeenstemming. Met het vervolgonderzoek is een stap verder gezet op weg naar het identificeren van goede werkwijzen. Een belangrijke conclusie is dat een
aanpak aan dient te sluiten bij de aard van de onveiligheid bij de jaarwisseling.
De in Hoezo Rustig?! geschetste typologie kan daarbij dienen als uitgangspunt.
Door het hele land heen bestaat een traditie waarbij de jaarwisseling gepaard gaat
met vuur, lawaai en gebruik van alcohol. Dit levert onveiligheid op, vooral in de
vorm van het afsteken van vuurwerk en het stoken van vuren. Het feestelijke
karakter van de avond resulteert - net als op een uitgaansavond, maar dan door
het hele land - in een verhoogde kans op vernielingen en geweld. Het gaat om
een zeer forse optelsom van kleine incidenten. Deze traditie vergt op de eerste
plaats regulering: wat mag wel en wat niet? Dat vergt overleg met burgers,
maar ook met de lokale horeca en in toenemende mate ook met organisatoren
van lokale feesten. De lokale regulering staat of valt met het vermogen om
coalities te smeden: met welke ondernemers en burgers treden we in overleg,
welke voorwaarden worden gesteld in vergunningen en hoe zien we toe op
naleving? Naast het reguleren komt het erop aan om de lokale (rest)risico’s
in kaart te brengen: op welke locaties en ten aanzien van welke groepen zijn
gerichte maatregelen nodig en welke maatregelen (preventief en waarschuwend,
repressie of dreiging met repressie) werken? Het organiseren van gepast
toezicht is belangrijk. Dit kan bestaan uit enkele surveillerende wijkagenten en
ouders, maar ook uit een combinatie van een stevig aantal lokale politiemensen
aangevuld met particuliere beveiligers, jongerenwerkers, brandweerlieden,
medewerkers van gemeentelijke diensten of aanhoudingseenheden. Het komt
aan op het smeden van een goed operationeel team voor de avond van de
jaarwisseling.
Daarnaast biedt de jaarwisseling een gelegenheidsstructuur voor het beslechten
van oude vetes tussen burgers onderling of van burgers in de richting van het
gezag en voor doelgerichte overlastgevende of criminele activiteiten. Dit treedt
vooral op in stedelijke gebieden, waar (oudere) jongeren zich schuldig maken
aan onder meer vernielingen, geweldpleging en brandstichting. Er zijn hotspots
waar de risico’s groter zijn. Dit vergt een strategische aanpak die stoelt op
gelegenheidsbeperkende maatregelen, inclusief het opbouwen van dreiging en
repressief optreden. Het beperken van de gelegenheidsstructuren vergt deels
locatiegerichte maatregelen, zoals fysieke beveiliging, extra toezicht van politie
en mogelijk particuliere beveiligers en cameratoezicht. In stedelijke gebieden
is het ondoenlijk om uitsluitend ten behoeve van de jaarwisseling contacten op
te bouwen met overlastgevende of criminele groepen. Die contacten moeten
door het jaar heen tot stand worden gebracht met preventieve of repressieve
doelstellingen. Dat vergt een meerjarige aanpak, maar veel maatregelen
ten behoeve van de aanpak van de jaarwisseling kennen juist een korte
doorlooptijd.
De jaarwisseling staat tenslotte voor sommige groepen “oude” Nederlanders
in het teken van een verdergaande, doorgeschoten traditie: de jaarwisseling als
een moment bij uitstek waarop “alles moet kunnen”. Het gaat om steeds dezelfde
locaties in bepaalde volkswijken in stedelijke gebieden en op het platteland
in dorpen met een streng christelijke bevolking. De overheidsstrategie dient
hier meerjarig te zijn, want het komt in essentie aan op de opdracht om de
gunstige vormen van zelfregulering te activeren en om schadelijke vormen
bij te buigen. Dit vergt een sterk relationele aanpak, gericht op overleg met
invloedrijke lokale personen, waaronder personen uit de kringen rond de
onruststokers. Het is belangrijk dat langzamerhand het gevoel ontstaat dat
bewoners verantwoordelijk zijn voor een ordelijker verloop van de jaarwisseling.
Lokale politiek-maatschappelijke discussies over wat ‘wel en niet kan’ en
over de achtergronden (zoals buitensporig gebruik van alcohol en/of drugs)
zijn bijna een noodzakelijke voorwaarde, want burgers moeten voor zich zelf
concluderen dat het anders moet.
Aanbevelingen
De aanpak van de jaarwisseling blijft een zoektocht. Door de recente aandacht
voor het probleem is in korte tijd echter veel terrein gewonnen op het gebied
van beleidsontwikkeling en kennisuitwisseling over goede werkwijzen en
het bijeenbrengen van kennis over de aard en omvang van het probleem, de
daders, belangrijke oorzaken en beleidsuitgangspunten. Er is alle reden de
aanbevelingen uit Hoezo Rustig?! met kracht verder ter hand te nemen en door
te voeren. De ervaringen van de afgelopen jaarwisseling leiden wat ons betreft
tot uitgangspunten die de rode draad vormen bij de aanpak van de veiligheidsproblemen
bij de jaarwisseling. Het betreft een aanpak waarbij
- Gecommuniceerd wordt dat een ordelijk verloop de norm is
- Echte prioriteiten gesteld worden
- Er sprake is van een meerjarenperspectief
- Gelegenheidsstructuren rond de jaarwisseling verminderd worden
- Gewerkt wordt aan vooruitgang in het reguliere lokale veiligheidsbeleid
- Er samengewerkt wordt met bewoners
- Multidisciplinaire samenwerking vanzelfsprekend is
- Invulling gegeven wordt aan strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde
In discussies na de jaarwisseling 2007-2008 kwamen twee typen voorstellen
prominent naar voren:
- zwaardere straffen voor personen die geweld plegen tegen hulpverleners
- beperkingen in de tijd dat vuurwerk legaal kan worden afgestoken.
Wij komen niet met aanbevelingen op deze punten, omdat wij uit het onderzoek
geen aanwijzingen hebben dat daarmee een effectieve bijdrage aan het
verminderen van problemen rond de jaarwisseling bereikt wordt. Voor wat
betreft daders van geweldplegingen is het vooral van belang dat de pakkans
vergroot wordt en dat de hot shots – personen die willens en weten uit zijn op
geweld - zich rond de jaarwisseling zo mogelijk niet op straat bevinden. Voor
wat het vuurwerk betreft worden de problemen in beperkte mate veroorzaakt
door legaal vuurwerk. Illegaal vuurwerk en allerhande geknutsel met vuurwerk
leveren meer problemen op. Omdat handhaving al zo’n enorme opgave is bij
de jaarwisseling, lijken inspanningen die ertoe leiden dat (het afsteken van)
vuurwerk dat nu legaal is wordt verboden gedoemd te mislukken of zelfs
contraproductief. Op basis van onze onderzoeksbevindingen formuleren we vijf
nieuwe aanbevelingen.
Een landelijk probleem
De jaarwisseling is het grootste risico-evenement in Nederland, maar er is geen
geïnstitutionaliseerde aanpak voor ontwikkeld. Rond internationale voetbalkampioenschappen
in binnen- en buitenland is het in Nederland inmiddels gebruikelijk geworden een landelijk project op te zetten. Dat zou ook rond de jaarwisseling moeten gebeuren. Het landelijk project zou een krachtige stimulans kunnen zijn voor de implementatie van de aanbevelingen uit Hoezo
Rustig?! en andere maatregelen waarvoor draagvlak bestaat. Wij pleiten niet voor landelijke aansturing, maar voor landelijke kennisdeling en - waar nodig - coördinatie. Daarbij dienen tevens het KLPD en de Koninklijke Marechaussee betrokken te zijn. Ieder jaar is er weer sprake van beperkte capaciteit rond de jaarwisseling, terwijl bij zowel de Koninklijke Marechaussee als het Korps Landelijke Politie Diensten veel onbenutte capaciteit voorhanden is welke tot
op heden nauwelijks is aangesproken.
Meer aandacht voor daders
Rond de jaarwisseling wordt veel situationeel gekeken naar locaties die problemen
op kunnen leveren, de zogenaamde hotspots. Het is noodzakelijk meer
aandacht te besteden aan daders en dadergroepen. Het in beeld brengen van
de karakteristieken van groepen is noodzakelijk om hier grip op te krijgen. De
nodige aandacht dient daarbij ook uit te gaan naar de combinatie jeugd en
alcohol.
Simuleren
In Hoezo rustig?! werd al gesproken over het integreren van de voorbereiding
en het opmaken van risicoanalyses. Tijdens de afgelopen jaarwisseling bleek
dat de praktijk toch voor lastige, onverwachte situaties kan zorgen waarbij
men niet in kan schatten welke middelen ingezet kunnen of moeten worden
om het gewenste effect te bereiken. Daarnaast zorgde de afstemming tussen
SGBO-leiding en lokale politiechefs regelmatig voor een vertraagde inzet van
middelen of (specialistische) eenheden. Simulatietrainingen zijn een belangrijk
hulpmiddel om ervaring op te doen en een effectief besluitvormingsproces te
bevorderen. Die behoren ook voor te bereiden op worst case scenario´s, waar
weersomstandigheden en crisissituaties deel van uitmaken. Daarbij kan de
vraag aan de orde komen of, en zo ja wanneer, bijstand van de strijdkrachten
gewenst kan zijn.
Meer dan lokale ordehandhaving
Lokale ordehandhaving is belangrijk, maar niet voldoende, want preparatie
op crises blijft noodzakelijk. In relatie tot de jaarwisseling dient meer rekening
gehouden te worden met weersomstandigheden, crowd management op drukbezochte
locaties en de preparatie op terreur. Deze constatering is een reden te
meer om bij de voorbereidingen op de jaarwisseling simulaties uit te voeren.
Versterk het bestuurlijk veiligheidsbeleid
Er zijn te grote verschillen in de mate waarin sprake is van een integrale aanpak
van de veligheidsproblemen bij de jaarwisseling. Deze integrale aanpak dient
ondersteund te worden door een weloverwogen – ook regulier - bestuurlijk veiligheidsbeleid.
Met name in kleinere gemeentes dient dit veiligheidsbeleid nog
versterkt te worden, al zijn we ons bewust van in gang gezette verbeteringen.
