In januari 2007 ontstond discussie over de overlast, de criminaliteit, de openbare orde verstoringen en de branden die politie en hulpdiensten rond de jaarwisseling op de proef stellen. In het verkennende onderzoek “Hoezo Rustig?!” (2007) stelden we  vast dat er rond de jaarwisseling ieder jaar weer sprake is van structureel incidentalisme: een opeenstapeling van zich herhalende incidenten die alles bij elkaar de openbare orde en rechtsorde zwaar belasten. Tegelijkertijd belichtten we een aantal goede werkwijzen. Het vervolgonderzoek “Nederlands grootste evenement” (2008) (download rapport, pdf 532 kB) bevestigde en versterkte het beeld. Op diverse plaatsen was de situatie zelfs ernstiger geworden. Na die jaarwisseling ontstond brede consensus bij lokale en landelijke autoriteiten dat de norm behoort te zijn dat de jaarwisseling ordelijk verloopt. In hun uitspraken lag veelal – bij de één meer dan bij de ander – een zelfkritische boodschap vervat: de afgelopen jaren zijn de problemen onderschat. In opdracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties bracht de de Commissie Overlast Jaarwisseling (de ‘commissie De Graaf’) in september 2008 het rapport “Een prettige jaarwisseling” uit (download rapport, pdf 199 kB). Voortbouwend op de eerdere onderzoeken deed de commissie negen aanbevelingen voor het binnenlands bestuur en de meest betrokken professionele organisaties (politie, brandweer, geneeskundige diensten).

We hebben ook de afgelopen jaarwisseling onderzocht, als afsluiting van een trilogie. We hopen daarmee weer een bijdrage te leveren aan de voorbereiding op toekomstige jaarwisselingen. Hoe ziet de balans van de jaarwisselingproblematiek er uit na drie onderzoeken en het rapport van een landelijke commissie? Het is duidelijk dat er de afgelopen drie jaar een bewustwording heeft plaatsgevonden: de jaarwisselingproblematiek is op de agenda van het bestuur terechtgekomen. Meer nog: er is sprake van een intensivering en verbetering van de aanpak van dit grote risico-evenement.

In kwantitatieve zin zijn er rond de jaarwisseling 2008/ 2009 op de meeste plaatsen minder incidenten geweest en is er minder schade veroorzaakt dan bij de jaarwisseling ervoor, die mogelijk mede als gevolg van de toen heersende mist gekenmerkt extra problematisch was. Maar de woorden “rustig” en jaarwisseling gaan nog steeds niet samen: het aantal incidenten is nog steeds hoog vergeleken met andere momenten in het jaar en ligt op hetzelfde inmiddels als onacceptabel bestempelde niveau als in de jaren voor die mistige jaarwisseling 2007/ 2008. Het is daarom te vroeg om te spreken van een trend in de goede richting.

Er zijn ook veelbelovende ontwikkelingen te melden. De verhoogde aandacht voor de jaarwisseling heeft zich op zowel lokaal als regionaal niveau vertaald in een verhoogde aandacht voor tijdige en gemeenschappelijke, multidisciplinaire voorbereidingen. Er worden projectorganisaties op gemeenteniveau gevormd, er worden thematische bijeenkomsten gehouden (onder meer van regionale colleges en ambtelijke voorportalen daarvan) waarin ambtelijke stukken worden besproken en aandacht wordt geschonken aan evaluaties van de vorige jaarwisseling, aan het rapport van de Commissie Overlast Jaarwisseling en aan de Politieacademie-onderzoeken. Er zijn meer initiatieven dan voorheen genomen gericht op hotspots en hotshots, er is meer gebruik gemaakt van camera’s. Door de algemene en regionale aandacht voor de jaarwisseling is een politiek-maatschappelijk klimaat ontstaan in de sfeer van ‘een goede burgemeester is op de jaarwisseling voorbereid’. Dat heeft ook tot gevolg dat gemeenten, die problematische jaarwisselingen teveel op hun beloop laten, onderschatten of bagatelliseren, beginnen op te vallen.

Op veel plaatsen troffen we hard en enthousiast werkende projectorganisaties aan, die met een ‘getting the job done’-attitude werkten aan de voorbereidingen. Dat heeft gunstige effecten gehad en projectstructuren lijken onmisbaar voor de aanpak van de jaarwisseling. Door op tijd te beginnen in een projectstructuur, kan op tijd begonnen worden met de voorbereiding van preventieve en repressieve maatregelen en met de communicatie in de richting van alle betrokkenen. Er worden wel kanttekeningen geplaatst in het veld: volgens sommigen bestaat het gevaar dat te veel tijd en energie wordt gespendeerd aan de jaarwisseling, omdat de risico’s soms te hoog worden ingeschat en de neiging lijkt te ontstaan te weinig restrisico’s te willen accepteren. De – terecht - toegenomen aandacht voor de jaarwisseling betekent uiteraard niet dat normale principes van risico- en crisismanagement niet zouden gelden. Overigens, op diverse plaatsen is gebleken dat de jaarwisseling niet alleen een risico is, maar ook een kans biedt om de plaatselijke verhoudingen tussen overheid en burgers te verbeteren.

Er zijn ervaringen opgedaan met het zogeheten supersnelrecht met 33 zaken en 30 veroordelingen. Vanwege de geringe absolute omvang kan het objectieve effect alleen maar gering geweest zijn. De ruime berichtgeving over deze maatregel kan en zal wel hebben bijgedragen aan het beeld dat de pakkans toeneemt. De procedure blijkt het best te passen bij eenvoudige zaken die weinig of geen verder onderzoek vergen. Dat zijn echter niet de typen delicten waarvoor deze strenge maatregel bedacht is. Voorts dient de organisatie erop ingericht te worden. Dat vergt zakelijke maatregelen, zoals vooroverleg in de driehoek en de beschikbaarheid van politiepersoneel om processen-verbaal af te ronden op 1 januari. Slim straffen is mogelijk belangrijker dan snel straffen.

De vuurwerkproblematiek blijft hardnekkig. Het is helder dat de aanpak van vuurwerkrisico’s verder strekt dan ons eigen land. De cultuur dat illegaal vuurwerk normaal wordt gevonden is en blijft een moeilijk dilemma. Er komt meer aandacht voor alternatieven voor de huidige gewoonte dat particulieren overal vrijelijk vuurwerk kunnen afsteken.

Door de toegenomen aandacht voor de jaarwisseling is ook meer zicht ontstaan op goede werkwijzen. Het is niet altijd mogelijk een direct causaal verband te leggen tussen specifieke maatregelen en een lokaal beter verloop van de jaarwisseling en het is duidelijk dat een traditie zich niet in een jaar laat ombuigen. Er is, mede als gevolg van onze onderzoeken en het rapport van de Commissie Overlast Jaarwisseling, inhoudelijk in de praktijk een orthodoxe lijn ontstaan over een adequate aanpak. Het gaat op hoofdlijnen om het volgende:

•Label de jaarwisseling als risicogebeurtenis, in elk geval op regionaal niveau en waar van toepassing op lokaal niveau. Begin daarom op tijd met de voorbereidingen en breng daartoe de goede partners bij elkaar op verschillende niveaus, van regio, gemeenten, wijk en plein tot stooklocatie.

•Zorg voor een hogere pakkans. Dat vergt informatie en een daarop gebaseerde aanpak van risicolocaties (hot spots) en risicogroepen en –personen (hot shots) met gebruikmaking van verkenning en gerichte interventietactieken. Hierbij blijken preventie (waarschuwen van daders, fysieke maatregelen en extra toezicht op risicolocaties, waaronder mogelijk cameratoezicht) en repressie (gerichte aanhoudingen, verhalen van schade, lik-op-stuk) elkaar aan te kunnen vullen.

•Werk samen met bewoners: goede communicatie en het mobiliseren van maatschappelijke steun is meer dan het halve werk. Gebruik daarbij sleutelpersonen waar mogelijk. Het is voor de autoriteiten de kunst om burgerparticipatie te stimuleren en zodanig in te zetten dat de overheidsmaatregelen en de burgerinitiatieven een toegevoegde waarde hebben ten opzichte van elkaar

•Werk vanaf het begin in een multidisciplinaire projectstructuur. De aanpak van de jaarwisseling blijkt in de praktijk vooral een zaak van bestuurlijke autoriteiten en politie. Dat moet ook zo blijven. Daarnaast moeten ook andere partners, zoals brandweer (rood) en geneeskunde (wit), maar ook welzijn- en jongerenwerkers hun rol spelen.

Bij de geconstateerde vooruitgang zijn een aantal kanttekeningen te maken:

•Er is, ook daar waar sprake is van gelijksoortige problematiek, een grote variatie tussen regio’s en gemeenten binnen regio’s met betrekking tot de aandacht voor de jaarwisselingproblematiek, de formulering van een aanpak, de multidisciplinariteit van de aanpak en de toepassing van goede werkwijzen

•Er is nog maar zelden sprake van het leggen van een verbinding tussen de jaarwisselingproblematiek en alledaagse orde- en veiligheidsproblemen die vaak ten grondslag liggen aan de onveiligheid bij de jaarwisseling. Daarop zijn twee uitzonderingen: de aangescherpte aandacht en aanpak van zogeheten drankketen in onder meer de bible belt, en de landelijke structurele aanpak van geweld en agressie tegen hulpverleners. Ook op andere thema’s zijn er duidelijke verbanden die aandacht behoeven: overmatig gebruik van alcohol door jongeren op het platteland, de verhouding tussen bepaalde groepen en autoriteiten en de angst voor het doen van meldingen

•Op veel locaties ontbreekt een meerjarenperspectief of is het niet zichtbaar. De aandacht voor de jaarwisseling dient op locaties met een ‘lastige’ jaarwisseling altijd gepaard te blijven gaan met een meerjarenperspectief en met voorzichtige oordelen over een rustig verloop of geboekte vooruitgang. De problemen laten zich namelijk niet in één jaar keren. De jaarwisseling is een risico-evenement dat om permanente aandacht vraagt. Continuïteit van maatregelen is belangrijk

De verhoogde aandacht voor de jaarwisseling gaat gepaard met het opstellen van overzichten op verschillende niveaus (gemeente/wijk, regio, landelijk): over schade, aanhoudingen, verwondingen, brandstichtingen, geweldgebruik tegen hulpverleners en vuurwerkincidenten. Er raakt zo steeds meer informatie bekend, maar het gaat in veel opzichten om een wirwar van gegevens waaruit geen trends vallen op te maken en waaraan moeilijk conclusies kunnen worden verbonden. Zowel wat betreft direct schade aan publieke en private eigendommen als indirecte kosten in de vorm van preventieve maatregelen en personeelsinzet is er geen duidelijk beeld. Pleidooien voor eenduidige en landelijke registraties van incidenten en gebeurtenissen hebben geleid tot een snelle informatieverzameling die een overhaaste indruk maakte, onder meer omdat geen gebruik is gemaakt van gegevens die al beschikbaar waren uit eerdere jaren. Daarbij is zwaar geleund op politiegegevens en is de politieorganisatie zwaar belast. Bij het ontbreken van eenheid van analyse en onduidelijkheid over gehanteerde maatstaven wordt het risico op onvolledige of verkeerde interpretaties dan groot, temeer daar later meer gedetailleerde gegevens beschikbaar komen.

Blijven leren

De aanbevelingen uit onze eerdere onderzoeken en die van de Commissie Overlast Jaarwisseling zijn nog steeds actueel. We hebben niet de neiging daar veel nieuwe aanbevelingen aan toe te voegen. Essentieel is de hantering van een meerjarenperspectief en een benadering die gericht is op een permanent leerproces. Doorgaan met de goede werkwijzen die nu bekend zijn en deze verder verbeteren en uitwisselen is relevanter dan nieuwe maatregelen verzinnen of de focus verschuiven naar een landelijke aanpak van vuurwerkoverlast. Continueren van een combinatie van preventie en repressie, specifiek gericht op hotspots en hotshots, met gebruikmaking van camera’s, een lik-op-stuk benadering en schadeverhaal blijft van belang. Wel denken we dat het voor de toekomst van belang is om

1.De jaarwisseling lokaal, regionaal en landelijk op de agenda te houden, routine te voorkomen en te bevorderen dat:

a.tijdig, multidisciplinair (met bestuur en politie als trekker) en met participatie van burgers een aanpak geformuleerd wordt op basis van realistisch risicomanagement

b.kennis en ervaringen over goede werkwijzen en succesvolle interventiestrategieën binnen en tussen regio’s worden uitgewisseld

2.Jaarlijks (bijvoorbeeld in maart) onder regie van de minister van BZK een ambtelijk overzichtsrapport met landelijke kerncijfers te publiceren zodat trends in kaart gebracht kunnen worden en daaraan gekoppeld een landelijke multidisciplinaire bijeenkomst te organiseren voor de uitwisseling van ervaringen en het delen van kennis

3.Driejaarlijks, in opdracht van de minister van BZK, een overzichtsstudie uit te brengen op basis van de jaarlijkse overzichtrapportages en aanvullend regionaal verzamelde gegevens met aandachtspunten onder meer gericht op actuele ontwikkelingen

4.Vaker dan nu het geval is de verbinding leggen tussen jaarwisselingproblematiek en dagelijkse problematiek, bijvoorbeeld waar het gaat om overmatig gebruik van alcohol door jongeren op het platteland, de verhouding tussen bepaalde bevolkingsgroepen en autoriteiten en de angst voor het doen van meldingen

5.Op realistische wijze te communiceren over de jaarwisseling en daarbij het woord “rustig” te vermijden. De communicatie moet gericht zijn op een ‘normale’ en dus veilige jaarwisseling. De communicatie op landelijk, regionaal en lokaal niveau dient op elkaar afgestemd te zijn.

Van oud naar nieuw

Blijven leren van jaarwisselingen

Otto Adang

(download het complete rapport hier - pdf, 482 kB)